園地林地草地分等定級面臨問題的實(shí)踐與探析——以濟(jì)源產(chǎn)城融合示范區(qū)為例

 

河南省中土房地產(chǎn)評估勘測規(guī)劃有限公司 李冰 丁馳 常健 宋必勝 張賓賓 供稿

 

       摘 要 園地林地草地分等定級在建立健全自然資源分等定級制度及體系，科學(xué)量化園地、林地和草地資源質(zhì)量分布情況，促進(jìn)園地、林地和草地資源保護(hù)與合理開發(fā)利用等方面有著重要作用，是促進(jìn)自然資源管理向數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)管護(hù)并重轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)性工作。園地、林地和草地分等定級屬于近年來自然資源評價(jià)評估領(lǐng)域的一項(xiàng)新工作，盡管有相應(yīng)的規(guī)程規(guī)范和技術(shù)指引，但在實(shí)際工作開展過程中仍存在諸多技術(shù)難點(diǎn)及問題。筆者根據(jù)在參與濟(jì)源產(chǎn)城融合示范區(qū)試點(diǎn)工作過程中遇到的難題和解決方案，提出自己的一些看法和建議，希望能對其他地區(qū)此項(xiàng)工作的開展提供部分參考和借鑒。

 

       隨著大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、自然資源保護(hù)與合理開發(fā)利用、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐，近年來對園地、林地和草地資源的數(shù)量顯化和質(zhì)量保護(hù)提出了更高更嚴(yán)格的要求。通過園地、林地和草地分等定級工作的全面開展，可助力生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施，對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提供有力的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和支撐，有助于科學(xué)評價(jià)和管理自然資源，同時可促進(jìn)自然資源特別是園地、林地和草地資源的合理利用和優(yōu)化配置，進(jìn)一步促進(jìn)人與自然和諧共生。由于園地、林地和草地分等定級工作屬于全國首次部署，在工作開展過程中仍存在很多爭議和技術(shù)難點(diǎn)，有很大的進(jìn)一步探究空間。
 

       （一）全國試點(diǎn)情況

    2020年8月，自然資源部利用司在全國8�。ㄊ�、區(qū)）部署開展了林地、草地分等定級和園地、未利用地分等試點(diǎn)。廣東、江西、內(nèi)蒙古、新疆等試點(diǎn)省已基本完成試點(diǎn)任務(wù)，形成了完善的省級工作方案和技術(shù)方案，并順利通過自然資源部利用司組織的試點(diǎn)驗(yàn)收，形成了可在全國復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)。

       （二）各地區(qū)開展情況

          根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于做好2022年度自然資源評價(jià)評估工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2022〕13號）以及《全國園地、林地、草地分等工作方案》要求，2022年底要完成分等工作，2023年底完成定級工作。全國各地現(xiàn)均已安排部署園地、林地和草地分等定級工作，現(xiàn)階段大部分都在開展省級試點(diǎn)、撰寫省級技術(shù)方案等工作。濟(jì)源產(chǎn)城融合示范區(qū)作為河南省園地林地草地分等定級試點(diǎn)，先行先試，現(xiàn)階段已基本完成該項(xiàng)工作。但在試點(diǎn)過程中，針對外業(yè)資料收集、內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理、成果表現(xiàn)形式等方面也存在諸多難點(diǎn)。

       二、資料收集及數(shù)據(jù)來源

       現(xiàn)有的《自然資源分等定級通則》《園地分等定級規(guī)程》《林地分等定級技術(shù)規(guī)范》《草地分等定級技術(shù)規(guī)范》以及《全國園地分等定級技術(shù)方案（指引）》《全國林地分等定級技術(shù)方案（指引）》《全國草地分等定級技術(shù)方案（指引）》等均已明確了需要收集的資料清單，但各地在實(shí)際收集過程中，有很多資料成果存在或多或少的缺漏。筆者在濟(jì)源試點(diǎn)項(xiàng)目資料收集過程中有以下幾點(diǎn)體會。

       （一）應(yīng)盡量以現(xiàn)有數(shù)據(jù)為獲取來源，避免大面積實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查。

       濟(jì)源試點(diǎn)開展過程中，基本以現(xiàn)有數(shù)據(jù)為主要獲取來源，對不滿足內(nèi)業(yè)測算的數(shù)據(jù)進(jìn)行外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查，經(jīng)驗(yàn)證校核不符合實(shí)際情況的部分圖斑進(jìn)行外業(yè)核查修正。現(xiàn)階段國家方案和河南省方案中調(diào)查方法多數(shù)為目測法，大部分深山區(qū)無法到達(dá)且目測標(biāo)準(zhǔn)不易把握。因此在開展外業(yè)調(diào)查之前，可邀請部分行業(yè)專家對需要通過外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行論證，盡量采用其他數(shù)據(jù)替代，或優(yōu)化外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查方法，在保證科學(xué)合理的基礎(chǔ)上減少外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查工作量，以利于按時保質(zhì)保量完成工作任務(wù)。

       （二）現(xiàn)有二次土壤普查成果基本為80年代開展，距今已40余年。

經(jīng)咨詢土肥方面專家，二普數(shù)據(jù)PH值、有機(jī)質(zhì)含量指標(biāo)值變化大、現(xiàn)勢性差，且大部分地區(qū)無矢量成果。建議本次項(xiàng)目中的土壤指標(biāo)，如土壤有機(jī)質(zhì)含量、土壤PH值、土壤質(zhì)地等，獲取來源可優(yōu)先采用耕地資源質(zhì)量分類、耕地質(zhì)量分等定級、耕地地力評價(jià)等成果數(shù)據(jù)，降低二普成果的獲取來源優(yōu)先級。

       （三）地下水位資料不能全域覆蓋。

       濟(jì)源水利部門的地下水位資料中控制井、監(jiān)測井均在平原地區(qū)分布，丘陵、山區(qū)基本無分布，這樣就會造成地下水位資料不能全域覆蓋。本次園地分等定級選用地下水因子是從對果樹根系生長影響角度出發(fā)，而不是考慮灌溉，且濟(jì)源處于分等分區(qū)的暖溫帶濕潤、半濕潤區(qū)，地下水位大于等于1.5米為100分。因此在山地丘陵地區(qū)無地下水位資料時，可通過實(shí)地走訪調(diào)查、水利局專家的座談咨詢，并結(jié)合地下水位分布規(guī)律及其他數(shù)據(jù)校核后，丘陵、山區(qū)地下水可按照實(shí)際情況進(jìn)行賦分處理。

       另在濟(jì)源農(nóng)業(yè)部門提供的耕地地力成果中也有地下水位指標(biāo)，但經(jīng)核該成果中地下水位指標(biāo)不符合實(shí)際情況，差異較大，因此各地技術(shù)單位在處理此類數(shù)據(jù)時，要多對比其他成果、多校核驗(yàn)證，審慎采用國家或省技術(shù)方案推薦數(shù)據(jù)來源之外的數(shù)據(jù)。

       （四）現(xiàn)有林草成果中，腐殖質(zhì)厚度指標(biāo)部分地區(qū)存在缺失情況。

根據(jù)《全國園、林、草地分等定級技術(shù)問答（第二期）》林地分等定級“腐殖質(zhì)厚度數(shù)據(jù)確實(shí)無法獲取時，可使用植被覆蓋類型進(jìn)行替換。”但濟(jì)源林草生態(tài)綜合監(jiān)測成果中“植被覆蓋類型”字段值均為空，試點(diǎn)項(xiàng)目組經(jīng)咨詢河南省林業(yè)監(jiān)測院專家，采用起源、地類、優(yōu)勢樹種等指標(biāo)進(jìn)行綜合確定。各地在工作開展中，可依據(jù)本地資料完備情況，采用多因子解譯對目標(biāo)因子進(jìn)行量化。
 

       （一）存在部分地方氣象監(jiān)測站點(diǎn)監(jiān)測指標(biāo)不齊全的情況。

        國家和省級技術(shù)方案中提到收集到的氣象站數(shù)據(jù)不滿足插值需求時，可以把一個區(qū)縣作為一個均質(zhì)區(qū)處理。濟(jì)源地貌類型復(fù)雜，有平原、丘陵、山區(qū)，試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行中發(fā)現(xiàn)氣候因子在區(qū)域內(nèi)不同地貌類型下差別較大，且氣候因子在分等體系中對最終等別的劃分影響很大，因此建議氣象數(shù)據(jù)要充分考慮地貌類型的影響，不能貪圖處理簡單，不對數(shù)據(jù)進(jìn)行差異化處理。若氣象站點(diǎn)數(shù)量或監(jiān)測數(shù)據(jù)不滿足技術(shù)需求，可在征詢當(dāng)?shù)匾庖姾蛯＜艺撟C基礎(chǔ)上，對已有數(shù)據(jù)根據(jù)地形地貌修正氣候指標(biāo)后賦值。

       （二）草地定級中各等級牧草占比、產(chǎn)草量、載蓄量均為必選因子，難以量化。

       河南省均為其他草地，濟(jì)源林草生態(tài)綜合監(jiān)測成果中無各等級牧草占比、產(chǎn)草量、載蓄量指標(biāo)數(shù)據(jù)，且實(shí)地大部分是荒草地，指標(biāo)差異不大，大部分圖斑交通不便、外業(yè)調(diào)查工作難度大，難以大面積采用外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查衡量指標(biāo)。試點(diǎn)項(xiàng)目組經(jīng)深入分析論證，并征詢當(dāng)?shù)亓植莶块T建議，按以下方式處理：1.產(chǎn)草量主要參考植被蓋度并經(jīng)過部分樣點(diǎn)圖斑實(shí)地核實(shí)取樣，根據(jù)樣方內(nèi)草產(chǎn)量結(jié)合地貌類型推算賦值；2.各等級牧草占比，結(jié)合當(dāng)?shù)亓植莘矫鎸＜乙庖�，�?jì)源當(dāng)?shù)鼗牟莸囟喟樯�有不可食灌木等，適口性差，接近低等或劣等牧草，因此結(jié)合外業(yè)調(diào)查情況進(jìn)行綜合判定劃分區(qū)域賦值；3.載畜量與草產(chǎn)量和可食牧草占比關(guān)系密切，濟(jì)源試點(diǎn)暫采用產(chǎn)草量和各等級牧草占比兩個因子進(jìn)行疊加解譯，綜合判定指標(biāo)值并賦分。針對此類情況，各地可在充分論證后采用多因子解譯方法解決或者采用其他指標(biāo)進(jìn)行替代；同時草地定級因子不宜過多，特別是平原地區(qū)可以更寬泛些。

       （三）現(xiàn)有土壤資料均缺乏園地的數(shù)據(jù)。

       濟(jì)源試點(diǎn)園地分等定級時采用耕地資源質(zhì)量分類成果，采用近鄰分析獲取相關(guān)土壤數(shù)據(jù)，對近鄰分析獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行了全面篩查校核，平原和丘陵園地與耕地圖斑緊鄰，數(shù)據(jù)可靠性高。但山區(qū)個別園地圖斑存在孤立分布，建議其他地區(qū)處理此類因子指標(biāo)時，要結(jié)合地貌類型進(jìn)行重點(diǎn)核實(shí)，對比同海拔、相近耕地圖斑土壤指標(biāo)值綜合確定。但采用近鄰分析賦值時必須進(jìn)行外業(yè)驗(yàn)證，檢驗(yàn)是否滿足均值要求。

       （四）需要對因素因子數(shù)據(jù)來源多方比對印證，提高數(shù)據(jù)精度。

國家和河南省方案中因素因子給出了多種獲取來源，數(shù)據(jù)確定過程中應(yīng)對不同來源的數(shù)據(jù)進(jìn)行對比、印證，對核實(shí)有誤的數(shù)據(jù)進(jìn)行修正，以提高數(shù)據(jù)精確性，并對用于修正的數(shù)據(jù)來源及修正過程進(jìn)行詳細(xì)說明。例如：濟(jì)源林草生態(tài)綜合監(jiān)測成果中將平原地區(qū)部分區(qū)域界定為“低山”，核實(shí)DEM數(shù)據(jù)、三調(diào)成果中的坡度數(shù)據(jù)、林地一張圖中的地形地貌數(shù)據(jù)等，并經(jīng)實(shí)地校核并非“低山”，綜合分析后將相應(yīng)數(shù)據(jù)修正為“平原”。

       （五）林地定級中的運(yùn)輸距離不易量化。

       國家和河南省方案中林地定級的運(yùn)輸距離為集中采摘點(diǎn)到木材廠（或城鎮(zhèn)）的距離。濟(jì)源試點(diǎn)項(xiàng)目在外業(yè)資料收集及調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)濟(jì)源大部分林地為公益林，不允許采伐（間伐輪伐近年也已停止），當(dāng)?shù)啬静膹S極少且難以確定準(zhǔn)確位置，因此集中采摘點(diǎn)和木材廠難以有效精準(zhǔn)確定。經(jīng)項(xiàng)目組的調(diào)查、分析，當(dāng)?shù)夭煞サ纳唐妨种饕�分布在村莊附近，采伐后的銷售加工聚集點(diǎn)集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊，因此濟(jì)源試點(diǎn)采用行政村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離測算運(yùn)輸距離。

       （六）坡位處理工作量大，人工判斷效率低。

       坡位分為平地、谷、下坡、中坡、上坡和山脊六類，坡位的生成需經(jīng)過劃分坡面單元，提取山脊線、山谷線，同時平地和谷地及下坡、中坡、上坡不易通過計(jì)算機(jī)自動計(jì)算劃分，因此需結(jié)合人工判讀進(jìn)行劃分，工作量大。濟(jì)源林草生態(tài)綜合監(jiān)測成果中部分林地、草地缺失坡位數(shù)據(jù)，林草生態(tài)綜合監(jiān)測成果與2020年國土變更調(diào)查中林地、草地也存在部分空間差異�？紤]到坡位生成過程復(fù)雜，工作量大，同時林草生態(tài)綜合監(jiān)測成果每年更新，數(shù)據(jù)精確度高，因此林地、草地定級中盡量采用林草生態(tài)綜合監(jiān)測成果中的坡位，缺失坡位的小班采用DEM數(shù)據(jù)生成坡位，即保證了數(shù)據(jù)精確度，又可提高工作效率。
 

       四、成果處理及應(yīng)用方面

       （一）要科學(xué)合理處理好“跳等”“跳級”現(xiàn)象，注意園、林、草三者之間等別銜接。

       濟(jì)源地貌有平原、丘陵和山區(qū)，有部分跳等現(xiàn)象，級別之間過渡不明顯，等別和級別有穿插；將來在周邊行政區(qū)的等級成果形成后，也可能會出現(xiàn)不同行政區(qū)之間的跳等跳級現(xiàn)象。分等中因素因子體系和權(quán)重已確定，跳等情況處理時主要采用內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)庫圖斑指標(biāo)值檢查結(jié)合外業(yè)核查，若內(nèi)外業(yè)數(shù)據(jù)不一致，合理分析原因后可修改相應(yīng)指標(biāo)值和等別，但對指標(biāo)值或等別調(diào)整的圖斑要詳細(xì)說明修改情況和最終數(shù)據(jù)來源；跳級現(xiàn)象出現(xiàn)時，要在內(nèi)外業(yè)校核基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門和專家意見，級別之間過渡應(yīng)符合其實(shí)際情況，滿足當(dāng)?shù)刭Y源管理需要。

       （二）成果形成后的自檢、質(zhì)檢和驗(yàn)收，對科學(xué)合理糾錯、修正完善成果至關(guān)重要。

       成果自檢一般包括內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)庫自檢、經(jīng)驗(yàn)及常識自檢、外業(yè)核查檢驗(yàn)幾類，是成果合理與否的第一道關(guān)，也是相對最繁瑣最重要的一關(guān)。濟(jì)源試點(diǎn)項(xiàng)目組經(jīng)過綜合分析，結(jié)合省廳方案和試點(diǎn)情況，在成果自檢驗(yàn)證方面，可把握以下幾個原則：1.數(shù)據(jù)庫圖斑指標(biāo)值分布及分值應(yīng)有過渡有銜接，指標(biāo)值與地貌類型應(yīng)相匹配，數(shù)據(jù)計(jì)算應(yīng)全面重新測算校核；2.等別和級別高低應(yīng)與行業(yè)內(nèi)專業(yè)人士的經(jīng)驗(yàn)和常識相匹配，若有不符合常理的分值分布，應(yīng)重點(diǎn)校核，采取多成果互相驗(yàn)證和外業(yè)調(diào)查取樣核實(shí)；3.成果外業(yè)驗(yàn)證不宜大范圍開展，特別是地貌復(fù)雜的林區(qū)山區(qū)等；4.各等別各級別均應(yīng)有驗(yàn)證點(diǎn)覆蓋；5.驗(yàn)證點(diǎn)位應(yīng)交通便利且具有代表性，選取的驗(yàn)證點(diǎn)指標(biāo)應(yīng)覆蓋主要地貌類型、土壤因子、林分因子等；6.重點(diǎn)對跳等、跳級及分異明顯的界線和接邊區(qū)域核查驗(yàn)證。

       （三）要對園林草地分等定級成果將來的應(yīng)用方向做好研究。

        本次園林草分等定級工作自然資源評價(jià)評估領(lǐng)域的一項(xiàng)新工作，自然、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門領(lǐng)導(dǎo)及管理工作人員普遍對該項(xiàng)成果將來的應(yīng)用方向有疑惑。各相關(guān)單位和技術(shù)單位應(yīng)盡可能研究探索園林草分等定級成果的應(yīng)用方向，技術(shù)人員在項(xiàng)目伊始也應(yīng)著重考慮成果的應(yīng)用，才能更好把握成果處理過程中的技術(shù)問題。例如是否可應(yīng)用于林地、園地的占補(bǔ)平衡等，便于此項(xiàng)工作的宣傳、匯報(bào)和順利推進(jìn)。

       （四）個別分等因子的指標(biāo)對等別變動影響大。

       河南省方案中園林草分等指標(biāo)和權(quán)重已確定，由于分等指標(biāo)數(shù)量少，單個指標(biāo)權(quán)重大，等別分值間距小，單個因子指標(biāo)值略有差異就可能影響等別變動。例如：濟(jì)源果園分等中坡度指標(biāo)權(quán)重11.55%，坡度6~15°指標(biāo)分100，坡度<6°指標(biāo)分40，兩者分值差異6.93分，等別分值間距8分，極有可能引起相鄰圖斑跳等。因此各地在把握分等成果時宜粗不宜細(xì)，但分等因子指標(biāo)宜細(xì)不宜粗；技術(shù)單位在測算后應(yīng)全面核實(shí)各個因子的指標(biāo)值是否符合實(shí)際、是否與周邊匹配銜接、是否與其他地類相關(guān)因子有合理分布趨勢、是否符合在全省的定位和檔次，保證分等成果合理性、可比性。
 

       通過對筆者參與濟(jì)源產(chǎn)城融合示范區(qū)園地、林地和草地分等定級工作過程中遇到的一些問題及解決方法的闡述分析，可知當(dāng)前園地、林地和草地分等定級相關(guān)技術(shù)體系還不是很成熟，還存在很多難點(diǎn)、爭議點(diǎn)和分歧點(diǎn)，自然資源評價(jià)管理體系仍有較大的探索和發(fā)展空間。在后續(xù)的項(xiàng)目實(shí)施過程中，要加強(qiáng)對影響自然資源質(zhì)量的相關(guān)因素及園林草質(zhì)量分布相關(guān)規(guī)律的研究，盡量采用多種技術(shù)方法、多種驗(yàn)證途徑相結(jié)合，為科學(xué)合理劃分園地、林地和草地等級、建立健全自然資源評價(jià)評估體系探索出可行性實(shí)用性強(qiáng)且可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，為下一步工作開展和成果應(yīng)用奠定良好基礎(chǔ)。